8.1 企业承包制：独具中国特色的国企改革之路

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在扩大企业自主权改革停顿下来以后，面对国有企业激励机制存在的严重缺陷，中国迫切地需要建立一种“以责、权、利紧密结合为特征，国家企业职工利益相统一，职工劳动所得同劳动成果相联系的生产经营管理制度”。1981年10月，国务院批转的国家经济委员会和国务院体制改革办公室《关于实行工业企业经营责任制若干问题的意见》提出“利润留成”、“盈亏包干”和“以税代利，自负盈亏”等三种不同类型的国有企业经营责任制供企业选择。

曾经成功推动了农村承包制改革的中共中央书记处的领导人更加倾向于在国有经济中实行企业承包制。他们在1983年1月提出了“包字进城、一包就灵”和“层层承包、一包到底”的口号，要求仿效农村的包产到户，在城市工商业中推行企业承包制。在企业承包制下，企业的所有者作为发包人，将企业财产交给承包者（一般是国营企业经理或厂长）经营，承包者向发包人缴纳约定的利润基数，超额利润由承包者享有或者按约定的比例分成；在承包期内，发包人对承包者的经营活动不予干预。

在领导人的大力倡导下，短短两三个月内全国国营企业就普遍实行了承包制。在当时商品普遍短缺的情况下，国营工商企业利用自己拥有的垄断权力，纷纷提高产品售价来增加自己的盈利和滥发奖金，于是很快就出现了经济秩序的混乱和物价上涨。这引起了大众的不满和领导层内部的争论。

1983年3月，中共中央和国务院做出决定，停止在国有企业中推行承包经营责任制，转而实行对国有企业的全面整顿。与此同时，进行了“利改税”改革。

在改革开放以前，国营企业的利税不分，全部上缴给财政；而且利润占的比例很大，利润多少无法反映企业经营的好坏。因此从1980年起，先后在18个省市的几百户国营企业中进行了征收所得税即“利改税”的试点，希望通过将一部分利润改变为依法定税率计征的所得税，把企业应缴税额固定下来，使利润的多少能够反映企业的经营状况的好坏。这项改革分两步实施。1983年6月实行第一步“利改税”，国有企业按毛利的55%缴纳所得税后，税后利润一部分上缴国家，一部分留给企业。1984年10月，进行了第二步“利改税”。国有企业的税后利润全部留给企业。当时的想法是，实现两步“利改税”之后，企业按统一的税法缴税，就处于平等竞争状态，企业就可以按照商品经济的一般规范，自主经营、自负盈亏。

可是人们很快发现，在价格没有放开和不同产品税的税率相差悬殊的状况下，仅仅实行“利改税”并不能保证企业的利润水平反映它们各自的经营状况。国务院原想通过“价、税、财配套改革”为企业建立起平等竞争环境。但是，1986年秋季国务院领导决定停止执行这一改革计划。企业面对不同的外部条件，盈利水平相差悬殊，不得不采用一户一率的“调节税”来加以调节。而调节税率决定的非客观性质，就使“利改税”完全无法达到原来预想的目标。

主张国有企业承包经营的国家经委主任袁宝华评论道：“两步利改税改革毕竟是在其他方面尤其是价格改革不配套的情况下进行的。从实施结果来看，显然与原先预期的为企业创造出国家征税、资金付费、独立核算、自负盈亏和平等竞争的条件的目标有相当大的距离。”而且，在企业不处在同一起跑线上的条件下采用非规范的手段（例如一户一率的“调节税”）来进行调节，使企业之间原有的不平等进一步加剧，出现更加严重的“苦乐不均”。在两步利改税实施后，全国国有企业利润连续22个月下滑。

在“利改税”遭到普遍反对、价格改革无限推迟的情况下，把扩大企业经营者权力放到首位的意见再次抬头。国务院主要领导人在1986年10～11月间决定停止价、税、财配套改革的同时，提出要靠给予经营者充分的自主权来增强企业活力。为达到这一目标，国务院制定了《关于深化企业改革、增强企业活力的若干规定》，并于12月5日颁布执行。

在这一《规定》的制定过程中，达成了一系列对中国企业改革有长期影响的理论观点和制度安排。

（1）其中最重要的理论观点，是对“所有权与经营权分离”做出了新的解释，以便彰显国有企业和企业经营者（厂长、经理）的权力。

在现代公司中存在业主所有权与高层经理人员掌握的控制权分离的现象，是美国法学家伯利（AdolfBerle）和米恩斯（GardierMeans）1932年在《现代公司与私有产权》一书中提出的。由于现代公司规模巨大、结构复杂，所有者在不具有管理的专门技能的情况下，就需要聘请职业经理人负责日常经营，因而会出现在小企业中往往合一的所有权与控制权分离的现象。不过，后来的实践表明，当许多大公司把全部控制权交到高层经理人员手中以后，相当普通地出现了经理人员专权和损害股东权益的情况。为了克服这种弊端，从上世纪90年代初期开始，在西方发达国家兴起了以强化所有者在公司中最终控制权为目标的“公司治理运动”。在建立了有效公司治理的现代公司中，所有者（即全体股东）并没有把全部控制权让渡出去。他们托付给职业经理人行使的，只是行业惯例和任职合同所规定的特定控制权。与此同时，公司股东通过股东大会、董事会等公司治理机构行使职权，保持对公司财产的剩余控制权。

但是在一些社会主义国家的市场取向改革中，出现了对“两权分离”的另一种解释。

早在苏联的新经济政策时期，为了使国有企业能够适应市场化的大趋势，就有一些学者提出所有权与占有、使用、支配权可以属于不同主体的主张。在新经济政策被废弃以后，这种说法被指为具有“暗害性质”而被禁用。到上世纪40年代，苏联院士A.B.维涅吉克托夫重新提出，国有企业对于国家交给它们管理的财产具有占有、使用、处分权和所有权可以适度分离。苏联60年代的《民事立法纲要》第21条和前苏俄民法典第94条也被解释为确认国企“经营管理权”为具有的占有、使用和处分权能的民事权利的法律条款。后来中国经济学家孙冶方在1961年提出他的经济体制设想时，也引用苏联学者的说法，把“两权分离”解释为“所有权属于一个主体，占有、使用、支配权属于另一个主体”，以之作为他所设计的“全民所有制经济管理体制”的产权制度基础。在这种思想的影响下，1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》提出，不应把全民所有同国家机关直接经营企业混为一谈，“根据马克思主义的理论和社会主义的实践，所有权同经营权是可以适当分开的”。

接着，就出现了经营权等同于占有、使用、处分权的新解释。当时的党政主要领导人在一篇讲话中提出，经营权有广义和狭义之分。所谓“狭义的”“不完整的理解”是把它理解为处理日常经营活动的权能，而“广义的”“马克思主义的理解”则等同于“占有权、使用权、支配权”。国有企业改革“不能强化所有权”，“企业如何经营、如何活动、如何发展和扩大，应由经营者去做”。然而，根据罗马法学者的阐释，占有、使用、处分正是所有权的基本权能，把它们从所有权中分离出去，无异于完全架空了所有者。

（2）突出经理人员在国有企业中的中心地位，通过将厂长（经理）确定为企业法人的“法人代表”，赋予他们企业财产的剩余控制权。

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